Агентство политических и экономических коммуникаций (АПЭК) представляет четвертый рейтинг эффективности управления в городских округах Российской Федерации. Генеральный директор Агентства массовых коммуникаций ООО «Регион Медиа» Игорь Даченков вошел в группу экспертов, приняимавших участие в исследовании.
Рейтинг основан на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических данных. Он представляет собой результаты уникального исследования, не имеющего аналогов в российской практике изучения муниципальной власти.
В отличие от выпускаемого АПЭК рейтинга эффективности управления в субъектах Федерации, данный рейтинг не привязан к личности главы территории, что вызвано наличием во многих городах «двуглавой» модели местного самоуправления и связанным с этим распределением ответственности между различными властными органами муниципального уровня. В этой связи рейтинг эффективности управления в городских округах призван показать актуальные результаты работы муниципальной власти в целом.
Новое исследование 2020 года позволяет говорить о достаточно позитивных тенденциях в работе муниципальной власти России в сложных условиях пандемии, ухудшения социально-экономической ситуации и различных ограничений. Свою роль в этом сыграло, на наш взгляд, и повышение качества взаимодействия региональной и муниципальной власти в условиях формирования единой системы публичной власти. Об этом свидетельствует повышение общего среднего балла эффективности управления в городских округах с 0,49 до 0,52 единиц.
Одновременно с этим примеры наименее эффективной городской власти выглядят в сравнении с результатами наших исследований прежних лет относительно благоприятно. В частности, в новом рейтинге не оказалось случаев, когда какой-либо городской округ получил менее 0,4 баллов (в 2019 году таких городов было пять). Выросло число городских округов, получивших более 0,6 баллов – с трех до пяти. Результат лидера рейтинга – Тюмени остался на высоком и почти прежнем уровне, составив 0,66 баллов (в прошлый раз – 0,67 баллов, ранее – 0,65 баллов).
Также отмечается рост средних баллов для обоих изучаемых нами направлений – политико-управленческого и социально-экономического. В рамках политико-управленческого блока средний балл существенно вырос – с 0,49 до 0,54 единиц. Тем самым власти городских округов продемонстрировали способность к эффективной работе в условиях пандемии, о том же свидетельствовали высокие результаты поддержки поправок в Конституцию РФ. В основном позитивный эффект принесли и многочисленные изменения в руководстве городов, которые происходили во многих городских округах в течение года. В социально-экономическом блоке добиться столь же значительного роста результатов было делом гораздо более сложным, но и здесь произошло некоторое улучшение среднего показателя, с 0,48 до 0,49 единиц.
Позиции лидеров
Как показывает анализ верхней части рейтинговой таблицы, ситуация с лидерами рейтинга в 2020 году не претерпела кардинальных изменений. Первое место в рейтинге продолжает занимать Тюмень, в то время как Казань переместилась со второго на третье место. Второе место в этот раз досталось Ханты-Мансийску, который в прошлом году находился на четвертом месте. В то же время Салехард перешел с третьего места на пятое, тогда как Грозный – с пятого на четвертое. Первая пятерка при этом осталась без изменений, но в ее рамках произошел ряд изменений.
Во второй пятерке изменения фиксируются. Из ее состава выбыла Калуга, но она заняла вполне высокое 11-е место. С прежнего 12-го места попал в первую десятку, заняв в ней последнее, 10-е место Сургут. В остальном же в первой десятке (в нижней ее половине) остались прежние городские округа: Ростов-на-Дону, Уфа, Курск и Саранск. Как видим, список лучших городских округов является не только стабильным, но и достаточно разнообразным, включая как крупные города-миллионники, так и относительно небольшие региональные столицы; как центры ведущих российских регионов-локомотивов, так и экономически более слабых республик. Во всех случаях ключом к успеху остается профессиональная работа городских властей, подкрепленная поддержкой и взаимодействием с региональными властями.
Состав второй десятки отличается более заметной динамикой. Как уже отмечалось, в нее из первой десятки перешла Калуга, тогда как наверх поднялся Сургут. В то же время ухудшили свои позиции и выбыли из второй десятки Владикавказ и Белгород. Напротив, за счет существенного улучшения показателей заняли места во второй десятке Чебоксары (где рост был уже заметен в 2019 году) и Новокузнецк. Томск остался во второй десятке, но слабые для действующей власти результаты выборов в городскую думу, а также арест мэра города И.Кляйна привели к тому, что город опустился с 14-го на 20-е место. Остались во второй десятке также Челябинск, Набережные Челны, Липецк, Сочи, Анадырь и Симферополь.
За рамками первых 20 городских округов отмечается немало случаев существенного изменения рейтинговых позиций. Среди заметно улучшивших свои результаты были, в частности, некоторые города, неоднократно попадавшие в самую нижнюю часть нашего рейтинга: Нижний Новгород, Ярославль, Петрозаводск и Архангельск. Кроме того, улучшили позиции сразу несколько городов Центральной России: Брянск, Орел, Тверь, Воронеж, Кострома и Подольск. Значительную позитивную динамику продемонстрировали Иркутск, где произошла смена руководства, и Нальчик. Причем Петрозаводск и Иркутск продолжили рост, который отмечался и в 2019 году.
В то же время есть и негативные примеры существенного ухудшения рейтинговых позиций. Среди таких примеров немало центров национальных республик – таких как как Йошкар-Ола, Элиста, Назрань, Улан-Удэ и Горно-Алтайск. Были ярко выраженные отрицательные примеры и в Центральной России: Владимир, Смоленск и Иваново. Ухудшили свои позиции сразу два крупных города в Приволжском федеральном округе – Саратов и Оренбург. Наконец, резко пошли вниз в рейтинге Курган и Нарьян-Мар. Некоторые из этих городов существенно выросли в рейтинге в 2019 году, но удержать позитивную динамику не смогли. Такими примерами стали Улан-Удэ. Владимир, Саратов и Нарьян-Мар.
Позиции аутсайдеров
В группе аутсайдеров происходили более заметные изменения, показывающие, что в сложных социально-экономических условиях власти различных городов добились принципиально разных результатов. Так, нижняя тройка (90-92 места) полностью изменилась, в этот раз ее составили (в порядке возрастания рейтинга) Биробиджан, Барнаул и Назрань. Находившиеся там ранее Архангельск, Владивосток и Ярославль свои показатели улучшили, особенно Ярославль, который занял 78-е место (Архангельск и Владивосток ниже – в девятой десятке рейтинга).
В девятой десятке, т.е. группе городов, занимающих места с 80 по 89, остались ряд городов Приволжского федерального округа и географического Поволжья: Киров, Ульяновск, Волгоград и Астрахань. За счет улучшения позиций перешли в эту группу из последней тройки городских округов Владивосток и Архангельск, но, напротив, выбыли из нее, заняв еще более низкие позиции, Биробиджан и Барнаул. В то же время ряд городов покинули группу аутсайдеров – Нижний Новгород, Тамбов, где в течение года происходила смена власти, а также Ижевск (где власть после выборов осталась в прежних руках) и Волжский (Волгоградская область). Напротив, в группу аутсайдеров перешли сразу несколько городов Сибири и Дальнего Востока – Кызыл, Улан-Удэ, Чита, а также политически нестабильный Хабаровск.
Анализ результатов по направлениям
Динамика рейтингов городских округов в рамках отдельно взятых направлений оказалась более выраженной, чем в рамках рейтинга в целом. В политико-управленческом блоке в его первой тройке осталась только Казань (с переходом с первого на второе место), тогда как из первой тройки выбыли Тюмень и Ханты-Мансийск (являющиеся притом лидерами общего рейтинга, но скорее за счет экономики). Вошли в нее Салехард (на первом месте) и Грозный. В первой пятерке, но чуть ниже, на 4-5 местах оказались Ханты-Мансийск и Ростов-на-Дону (в прошлый раз 4-5 места заняли Салехард и Саранск). Во второй пятерке сохранили свои позиции Калуга и Набережные Челны. Выбыли из этой группы (и из первой десятки) Йошкар-Ола и Новосибирск (где прошли непростые городские выборы), вошли в нее на этот раз Курск и Владикавказ.
Ротация городских округов во второй десятке была более существенной – ее состав сменился почти полностью (с 2019 года осталась только Уфа). С более низких позиций в эту группу в этот раз попали Майкоп и Чебоксары, Кострома и Псков, Симферополь и Краснодар, Пенза и Нижний Тагил. При этом из данной группы перешли наверх – в первую десятку Курск и Владикавказ. Выбыли из второй десятки с ухудшением позиций Липецк, Сочи, Томск, Абакан, Нарьян-Мар и Анадырь.
В самой нижней части рейтинга в рамках политико-управленческого блока произошла смена состава. В этот раз наихудшие позиции заняли Биробиджан, Киров и Владивосток. Прежняя тройка аутсайдеров (Ижевск, Барнаул и Архангельск) переместилась немного выше – в группу с 80 по 89 места. Остался в девятой десятке Ярославль, а попали в нее с более высоких позиций, ухудшив результаты, Пермь, Хабаровск, Волгоград, Ульяновск, Тамбов и Кызыл. В то же время улучшили свои позиции и заняли в этой части рейтинга более высокие места Нижний Новгород, Астрахань, Тольятти, Ставрополь, Махачкала, Петрозаводск и Иркутск. Примечательно, что в части этих городов в 2020 году сменились руководители.
В рамках социально-экономического блока сохранили позиции в первой тройке Тюмень (занявшая первое место) и Казань, а вместо Салехарда, оказавшегося во второй пятерке, в эту часть рейтинга вошел Ханты-Мансийск (ранее располагавшийся во второй десятке). В итоге первая тройка социально-экономического рейтинга полностью совпала с общим рейтингом. В первой пятерке сохранил свои позиции Грозный (перейдя с 4-го на 5-е место), тогда как Ростов-на-Дону переместился во вторую десятку. При этом занял четвертое место Сургут, который был во второй десятке в 2019 году.
Во второй пятерке по-прежнему остается Уфа, к которой добавились Липецк, Челябинск и Новокузнецк. Напротив, перешли на более низкие позиции Белгород (во вторую десятку), Ставрополь, Симферополь и Чебоксары.
Во второй десятке за счет улучшения позиций в этот раз заняли места Калининград, Великий Новгород, Череповец, Саранск и Магадан. Сохранили позиции в этой части рейтинга Томск, Курск и Сочи. Напротив, не удержали позиции во второй десятке и переместились вниз Иваново, Орел, Красноярск и Якутск.
Полностью изменился и состав группы аутсайдеров в социально-экономической части рейтинга. В этот раз ее составили Назрань, Биробиджан и Чита. В то же время прежние аутсайдеры немного улучшили свое положение – Йошкар-Ола оказалась в девятой десятке, а Новосибирск и Владивосток еще выше. В группе, занявшей места с 80 по 89, по-прежнему остаются Архангельск, Нижний Новгород, Астрахань и Магас. Новыми участниками этой группы, ухудшив свои позиции, стали Омск, Барнаул, Улан-Удэ, Элиста и Волжский. Покинули группу аутсайдеров и заняли более высокие места Ярославль, Тверь, Киров, Кызыл и Нарьян-Мар.
Учитывая перспективу местных выборов 2021 г., отметим, что городские округа четко поделились на две группы. В первой десятке оказались сразу пять городов, в которых скоро предстоят выборы, – Ханты-Мансийск, Грозный, Уфа, Саранск и Сургут. Исходя из результатов работы местной власти, можно ожидать, что значительных проблем на выборах там не будет. Достаточно высокие позиции, но уже во второй десятке рейтинга, занял Новокузнецк.
Остальные города, напротив, занимают места не выше 45-го, что неизбежно будет означать вопросы к местной власти и попытки активизации оппозиционных групп и партий. Скорее в срединной части рейтинга при этом находятся Калининград, Ставрополь, Саратов, Нальчик и Кемерово, где у действующих властных элит есть возможность сохранить позиции. Самым сложным с точки зрения эффективности управления представляется положение в Петрозаводске и Перми, где можно ожидать повышенной протестной активности.
ЧЕТВЕРТЫЙ РЕЙТИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДСКИХ ОКРУГАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ