В последнее время, говоря о мерах по борьбе с коррупцией, все чаще звучит тезис о регулировании лоббистской деятельности. Что же такое лоббизм в России? Кто его представители: посредники по передаче взяток чиновникам, или профессионалы в сфере коммуникации с представителями власти? Задачи данной публикации – определить природу лоббизма, проследить его эволюцию в нашей стране, понять перспективу развития российского лоббизма.
Сущность лоббизма
Споры вокруг понятия «лоббизм» ведутся не первое десятилетие. В основном вся полемика сводится к вопросу как трактовать лоббизм: в широкой или узкой форме. Попробуем разобраться.
В широком смысле под лоббизмом понимается любая ситуация, где имеются хотя бы намеки воздействия на законодательную или исполнительную власть. Посему лоббизмом считается любое действие: будь то выступление в телевизионной программе или участие в каком-либо публичном мероприятии. В узком смысле под лоббизмом подразумевается оплачиваемое воздействие на власть: законодательную или исполнительную.
Существуют также другие подходы для трактовки лоббизма. Например, с точки зрения методов воздействия выделяют прямой и непрямой лоббизм. Допустим, в США лоббизмом может считаться только прямой, что закреплено законодательно – это непосредственное воздействие на законодателя. Непрямой, или косвенный, лоббизм подразумевает, что методы воздействия на власть не требуют прямого контакта с ее представителями (опосредованно – через общественные организации, СМИ и проч.).
При всей разности трактовок, тем не менее, есть «сердцевина» в понимании дефиниции лоббизма, пусть и формальном, но определении его сущности – воздействие на власть с целью повлиять на ее решения.
Лоббизм существовал всегда и везде с появлением власти. Это относится и к нашей стране. С той разницей, что на сегодняшний день российский лоббизм – явление нелегальное и формы его проявления далеки от цивилизованных. В итоге создается почва для развития коррупции, сосредоточению прав в руках узкого круга лиц, ошибок в принятии государственно важных решений.
Почувствуйте разницу: Лоббизм, GR, Advocacy
Зачастую ставят знак равенства между лоббизмом и GR. Также приходилось сталкиваться с мнением, что лоббизм одно и то же, что и Advocacy.
В экспертной среде существует точка зрения, что GR – это в первую очередь сфера общего менеджмента, а лоббизм – лишь инструмент, технология. GR-менеджер может не обладать столь важными для лоббизма связями, ему желательно, но не обязательно, быть в курсе политической диспозиции. Его задача – подобрать команду специалистов, и организовать их работу и взаимодействие по ключевым векторам: власть, сегменты бизнеса и общества. Есть мнение, что демаркация между двумя вышеуказанными терминами лежит в следующем понимании: GR применим исключительно к сфере корпоративных интересов, т.е. когда конкретная бизнес-структура выстраивает системные отношения с органами власти и управления с целью формирования доверия между корпорацией и властью. Лоббизм в этом случае относят к групповым или отраслевым интересам (т.е. когда действует или лоббирует коллегиальный субъект). Таким образом, в первом случае мы имеем отношения в плоскости корпорация – власть и долгосрочные системные отношения на перспективу. Во втором – плоскость группа интересантов (отрасль, ассоциация, союз и т.п.) и решение конкретной задачи (интереса).
Что касается Advocacy, то в русском языке нет аналога данному термину. В двух словах данное явление можно охарактеризовать следующим образом: защита общего дела заинтересованной группы людей. Подобная деятельность направлена на формирования у общественности понимания перемен. Принципиальный момент – Advocacy может иметь, а может и не иметь цели влияния на решения органов государственной власти. Именно поэтому лоббирование может быть лишь частью данного явления.
Подобная путаница в терминологии, как, допустим, попытки сделать синонимами GR и лоббизм, обусловлена низкой компетентности участников лоббистского процесса в России. Как, например, в региональной бизнес-среде под «маркетологом» понимается любой человек, занимающийся продажами, а «копирайтер» одно и то же, что и «пиарщик».
«Джентльменский набор» лоббиста
Можно предложить следующую классификацию направлений лоббистской деятельности:
1. По объекту воздействия: органы исполнительной власти, законодательная власть, судебные органы.
2. По уровню воздействия: федеральные ведомства, власть регионального уровня, местная (муниципальная) власть.
3. По субъекту воздействия: отрасли (бизнес), общественно-политические организации, неформальные объединения, СМИ.
Обозначим также основные средства (технологии) лоббизма, которые составляют «джентльменский набор» любого лоббиста:
1. Мобилизация общественного мнения (проведение массовых акций, подготовка обращений к представителям власти, «слив» нужной информации в СМИ и проч.);
2. Коммуникация формального характера (экспертиза принимаемых органами власти решений, участие в работе органов власти, разработка проектов нормативно-правовых актов и проч.)
3. Коммуникация неформального характера (использование личных контактов, организация семинаров и конференций, участие в работе общественных объединений, проведение неформальных встреч с представителями власти и проч.)
4. Использование избирательных кампаний (рекрутирование «своих» кандидатов в органы власти, личное участие в выборах, финансирование избирательных фондов и проч.)
Лоббизм с советским лицом
Советская модель общества не подразумевала лоббизм. Однако он существовал, пусть и в деформированном виде. Это было опосредованное лоббирование интересов отдельных групп населения – через КПСС и созданные «сверху» всевозможные общества, советы, ассоциации и т.п. Причем лоббизм имел ярко выраженный территориальный и отраслевой характер.
Территориальное лобби было весьма мощным. Существовали группировки, которые в разные периоды СССР обладали большим, по сравнению с другими, весом. Безусловно, самыми сильными было Московское и Ленинградское лобби. Традиционно весомыми были группировки промышленных и аграрно-развитых регионов: Уральская, Сибирская, Украинская, Южно-Русская. Сейчас, анализируя причины распада СССР, можно с уверенность сказать, что именно образование лобби и, как следствие дифференциация КПСС по национально-региональному признаку, стали одним из факторов развала страны и прихода к власти в большинстве новых государств бывших партийных лидеров. КПСС, превратившись в формальный институт власти, утратила свое влияние. Власть сосредотачивалась в руках местных партийных руководителей, которых поддерживали техноструктуры (региональная элита).
Также формирование лоббизма советского толка шло по отраслевому вектору. Предметом лоббирования были ресурсы, необходимые для той или иной отрасли, а также борьба за минимизацию производственных планов. Помимо материальных стимулов предметом торга становились карьерные интересы. Это привело к формированию мощного лобби, связанного круговой порукой, образование целых кланов. В итоге, некоторые отраслевые кланы стали обладать влиянием даже большим, чем Политбюро. Речь идет о сферах народного хозяйства ведающих продажей оружия, импортом зерна, производством и продажей хлопка, добычей и реализацией драгоценных металлов, нефти. Именно эти монополии стали играть решающую роль в экономической жизни страны в 80-е годы.
В последние годы существования СССР экономика все больше дистанцировалась от идеологии. Территориально-отраслевые кланы укрепляли свои позиции и становились независимыми. По факту КПСС стала ненужной надстройкой, препятствием для развития советских монополий, выходящих на мировой рынок. Группы интересов стали основными субъектами власти. Им оставалось только одно – де-юре закрепить фактически принадлежавшую им собственность. «Перестройка» оказалась весьма кстати.
Именно тогда появились первые зачатки лоббизма западного образца. Одним из примеров этого стала возможность крупных производителей решать вопросы напрямую (с помощью лоббистов) с Госпланом и даже Совмином. Так окончательно сформировались отраслевые лобби. Здесь стоит отметить, что именно тогда – а точнее после 19-й партконференции 1988 года – по инициативе правительства были созданы государственные концерны. Один из них – «Газпром» – на сегодняшний день играет ключевую роль не только в российской, но и мировой экономике.
Кроме того, образовалось новое для СССР лобби профсоюзов. Достаточно вспомнить забастовки шахтеров конца 80-х, оказавших сильный нажим на правительство. Забастовки не возникли сами по себе – это было сознательно организованная акция, инициированная топ-менеджментом горняков в альянсе с профсоюзами.
Однако представители элиты КПСС вовсе не канули в лету. Часть их них ушла в политику, другая – объединилась с экономической элитой, которая была заинтересована в больших связях бывших партократов. Таким образом, отраслевые кланы начали путь преобразования в финансово-промышленные группы, постепенно интегрируя в себя «подпольный бизнес», кооперативы, СМИ и проч.
Действующие лица российского лоббизма
С начала 90-х произошли незначительные изменения механизмов лоббирования. В чем же причины того, что механизмы современного российского лоббизма мало чем отличаются от своего преемника советского периода?
Во-первых, основные каналы лоббирования не изменились. Место КПСС заняли органы исполнительной власти. Именно через них, а не через законодательную власть, идет основное продвижение групповых интересов. На законодательном же уровне лоббизм просматривается в новой норме избрания сенаторов от регионов. При утверждении кандидатуры члена Совета Федерации местные законодательные собрания в первую очередь оценивают его способность лоббировать интересы региона. Аналогичный подход просматривается и в согласовании кандидатуры на пост губернатора.
Если говорить о федеральном уровне, то лоббирование традиционно происходит по четырем основным каналам: Администрация Президента, Совет Федераций, Государственная Дума, Правительство РФ. Также стоит упомянуть пятый канал: аппараты полпредов и федеральных инспекторов. Ведь именно от них поступает к Президенту РФ информация о положении дел в регионах.
Во-вторых, самые сильные группы интересов остались прежними (а в условиях поддержки государства только укрепились). Это монополии, причем большей частью ориентированные на экспорт. Доминантой российской экономики по-прежнему остаются топливно-энергетический комплекс, автомобильная промышленность, атомная энергетика, отрасли по добыче цветных металлов и драгоценных камней, металлургия, «оборонка». У данных отраслей есть свои люди в министерствах и правительстве, обеспечивающие соответствующее лобби.
В-третьих, не изменились основные средства лоббирования. По-прежнему, как и в советскую эпоху, главным способом решения проблемы является подкуп (взятка) работников аппарата органов исполнительной власти.
В-четвертых, сохранились тенденции перераспределения собственности в интересах крупных финансово-промышленных групп. Все так же значительную роль играют крупные отраслевые и региональные группировки.
Отраслевые группы интересов. Это крупные концерны и корпорации (некоторые уже вышли на уровень транснациональных). Вот основные из них:
- «Газпром», владеющий самой крупной в мире сетью газопроводов;
- концерн «Норильский никель», настолько сильный игрок на мировом рынке, что способен регулировать цены на никель;
- государственные концерны «Росвооружение», «Ростехнологии», «Роснано»;
- нефтяные компании «Роснефть», «Сибнефть», «Лукойл»;
- созданные на базе РАО «ЕЭС России» структуры, являющиеся монополистами на энергетическом рынке;
- группа компаний «АвтоВАЗ» и «ЛогоВАЗ», активно лоббирующая интересы российского автопрома;
- крупнейшие концерны «Базовый элемент», АФК «Система», «Газпроминвестхолдинг», «Альфа-Групп», «Интеррос»;
- «Ростелеком» – монополист телекоммуникационного рынка; «МТС», «Билайн», «Мегафон» – «три кита» рынка российской сотовой связи;
- металлургические корпорации: «Северсталь», Магнитогорский металлургический комбинат;
- Сбербанк, ВТБ, Россельхозбанк, Банк Москвы, Газпромбанк – основные структуры российского банковского сектора;
- РАО «РЖД» – монополист в сфере железнодорожных перевозок.
Говоря о региональных группах интересов, стоит отметить, что между регионами есть разница (порой колоссальная) в экономическом развитии. Поэтому у каждого субъекта федерации возникают свои интересы, которые могут быть радикально отличные от других.
Основные региональные группы интересов:
- Московская
- Северо-Западная (также называют Питерская или Санкт-Петербургская)
- Тюменская (включая автономные округа)
- Центрально-Волжская (в ней можно выделить такие подгруппы как нижегородская, самарская, саратовская)
- Татарстанская
- Екатеринбургская (или Уральская)
- Южно-Российская (с краснодарской, ставропольской и проч. подгруппами)
- Якутская
- Красноярская
- Сибирская (помимо указанных сибирских регионов)
- Дальневосточная
Если составлять рейтинг, то из всех перечисленных региональных групп интересов самой сильной априори является Московская. На втором месте по степени влияния находятся Северо-Западная, Екатеринбургская и Тюменская группы группировки. Основу других группировок, их силу, составляют экономические гиганты: например, в Красноярской – это «Норильский никель», Красноярский алюминиевый завод, а в Татарстанской – «КамАЗ» и холдинг «Татнефтехиминвест».
В последние годы российские финансово-промышленные группы поднаторели в лоббизме и добиваются больших результатов. К примеру, страховщики смогли добиться принятия закона об ОСАГО, а производители водки добились серьезных ограничений в рекламе пива. Также можно вспомнить, как Немцов пересаживал всех чиновников на «Волги» (лоббирование интересов «ГАЗа») и борьбу с импортом «ножек Буша» (лоббирование интересов производителей отечественной курятины).
Попытка №3
Отсутствие в России лоббизма в его цивилизованных формах есть прямое следствие отсутствия соответствующего закона. Госдума готовила его дважды: впервые еще в начале 90-х годов (не прошел даже первое чтение), а во второй раз — в 2003 году, накануне выборов в Госдуму. При подготовке Закона «О регулировании лоббистской деятельности…» за основу был взят американский опыт. По нему предполагалось лицензирование лоббистской деятельности, предоставление публичных отчетов лоббистов об их деятельности и о доходах, свободный доступ в государственные органы. Оба раза законопроект был признан «сырым»: не адаптирован к другим российским законам и рыночным реалиям.
Сейчас вновь заговорили о принятии Закона «О регулировании лоббистской деятельности…». На этот раз в рамках борьбы с коррупцией. Об актуальности данного законодательного акта не раз заявлял Президент Дмитрий Медведев. Задача по разработке законопроекта возложена на главу кремлевской администрации Сергея Нарышкина…
Лишь цивилизованный лоббизм может стать альтернативой коррупции, условием для цивилизованного взаимодействия власти и бизнеса. Способствовать переводу этих отношения из теневой среды в транспарентную и предсказуемую среду. Но принять закон мало, необходимо, чтобы он работал. Препятствием к этому может стать извечная российская склонность к бюрократизации и формализации. Посему не стоит питать иллюзий, что с появлением закона лоббизм тут же легализуется и больший вес станет иметь официальный лоббист, нежели частное лицо, решающее вопросы с помощью чемодана денег. В США становление лоббизма шло на протяжении ста лет и продолжается до сих пор. Используя западный опыт, мы значительно сократим временной интервал. Но улучшение ситуации все равно не начнется сегодня или завтра. Как бы там ни было – первой ласточкой на пути легализации лоббизма в России должно стать принятие соответствующего закона.
Неисповедимые пути российского лоббизма
Говоря о перспективах развития отечественного лоббизма, стоит определить его главные отличия от западного собрата (в первую очередь американской модели, которая стала базисной для других стран).
1. Отсутствие соответствующего закона.
2. Стремление представителей бизнес-среды идти на контакт в первую очередь с органами исполнительной, нежели законодательной, власти.
3. Новизна западной концепции лоббизма. Российский вариант лоббизма бюрократического толка пока обладает большей силой.
На сегодня сложно предположить каким образом будет развиваться лоббизм в России. Без закона о регулировании лоббистской деятельности, без системного подхода в его реализации в рамках борьбы с коррупцией, развитие лоббизма будет идти по каналам криминального характера.
Здесь стоит вспомнить, что в конце XIX века с США профессия лоббиста считалась занятием низким и недостойным. Такое отношение сохранялось до момента, когда лоббисты стали решать вопросы силой убеждения и другими средствами нематериального характера, а не с помощью подкупа должностных лиц.
В данном контексте уместно привести следующее сравнение: в России «повязанность» является пропуском в политическую элиту, в США – серьезным препятствием для осуществления лоббистских функций.
На этом отличительные особенности российского лоббизма не исчерпываются.
Аппарат власти сверху донизу наполнен так называемыми «внутренними лоббистами» – чиновниками, отстаивающими интересы различных группировок.
Антикоррупционая политика на данный момент не облечена в стройную систему, меры по пресечению коррупции имеют разовый и показушный характер. Между тем рынок лоббистских услуг испокон веков чутко реагировал на степень серьезности и успешности проводимых властью мероприятий по борьбе с коррупцией.
Другая особенность российского лоббизма кроется в кулуарности приятия решений. Представители бизнеса (как правило, крупного) предпочитают решать вопросы не гласно. Причина подобного взаимодействия с властью не в желании или прихоти бизнес-среды, а в том, что управленческие структуры власти, в чьих руках сосредоточены рычаги принятия решений, находятся в тени. В общем, типичная ситуация для общества, где властвует бюрократии. Потому кулуарная политика и обрастание связями становятся своеобразными правилами игры, которые бизнес вынужден принимать.
Перечисленные особенности в первую очередь отражают не столько проблемы российского лоббизма, сколько проблемы всей внутренней политики страны. В первую очередь отсутствие мер системного характера. Применительно к лоббизму – отсутствие единой правовой и этической системы контроля за лоббистской деятельностью. Покуда она не будет разработана и реализована, российский лоббизм будет находится в стадии первобытно-общинного строя, с тупиковой перспективой развития.
…Сейчас в США наблюдается очередной этап ужесточения законодательства по регулированию лоббистской деятельности. Там снова задаются вопросом: что есть лоббизм – деятельность, достойная высоких профессионалов, либо низкое – не для «джентльмена» – занятие. Экспертное сообщество США прекрасно осведомлено обо всех недостатках лоббизма. Впрочем, как и о достоинствах. Ведь не случайно лоббистов принято сравнивать с комаром, вьющимся над быком (символическое изображение Конгресса), заставляя последнего пахать с удвоенной энергией. Или сравнивают с дыханием, которое необходимо для человека, вне зависимости от того, чистое оно или нет. Никто даже не думает о запрете лоббизма, зная о том положительном потенциале, что он несет в себе.
И. Даченков