Фонд «Петербургская политика» и Коммуникационный холдинг «Минченко Консалтинг» представили 14-й выпуск Рейтинга политической выживаемости губернаторов, в составлении которого в качестве эксперта принял участие генеральный директор Агентства массовых коммуникаций «Регион Медиа» Игорь Даченков.
Рейтинг публикуется с 2007 года. В нем дается оценка вероятности сохранения в должности действующих глав регионов на протяжении ближайшего года по 5-балльной шкале (где 5 – максимальная оценка, 1 – минимальная).
Из 83 глав регионов из первого рейтинга к настоящему времени на своем посту остались только 22 губернатора, причем только 10 из них заняли свои посты до отмены губернаторских выборов в 2005 году.
Статистика точности прогнозных оценок по итогам 2007-2014 года выглядит следующим образом:
* Из 15 глав регионов, покинувших свои посты после оценок «4» и «5», четверо перешли на федеральный уровень: Александр Хлопонин и Виктор Толоконский заняли должности полпредов, Сергей Шойгу – министра обороны, Магомедсалам Магомедов – заместителя руководителя Администрации президента РФ. В числе ушедших глав регионов, имевших высокие оценки, – переведенный на руководство более крупным субъектом Федерации Николай Меркушкин, а также Роман Абрамович, чья отставка носила добровольный характер.
В текущем рейтинге учтены позиции глав 83 субъектов Федерации. Позиции глав Крыма и Севастополя не учитываются до завершения переходного периода
С момента публикации прошлого рейтинга в октябре 2013 года была принята серия кадровых решений в отношении губернаторов.
В их числе:
• Разрешение принять участие в досрочных выборах главам 15 регионов (Республика Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Якутия, Алтайский и Приморский края, Вологодская, Курская, Липецкая, Мурманская, Нижегородская, Оренбургская, Самарская, Тюменская области, Санкт-Петербург)
• Принятие решений по губернаторам, чьи полномочия истекали в 2014 году. Свои посты сохранили главы Республики Коми, Воронежской, Кировской, Псковской, предоставлена возможность принять участие в выборах действующему главе Астраханской области. Проведена замена глав Удмуртии, Курганской, Орловской областей, Ненецкого автономного округа.
• Досрочная замена 7 глав регионов (Кабардино-Балкария, Красноярский край, Брянская, Волгоградская, Ивановская, Новосибирская, Челябинская области)
• Подготовка к отмене губернаторских выборов в Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах (в двух последних очередные выборы планировалось провести в 2015 году)
Таким образом, по масштабности кадровых решений 2014 год оказался сопоставим с «рекордным», 2012-м, когда за полгода перед возвращением губернаторских выборах была проведена замена 20 глав субъектов Федерации.
В то же время беспрецедентное количество выборов (30 прямых выборов и 1 непрямые) и разный уровень конкуренции на них несколько девальвировали значимость самой победы. Более того, отставка накануне голосования 14 сентября губернатора Брянской области Николая Денина, победившего на прямых выборах два года назад, стала недвусмысленным сигналом того, что одержавшим победу губернаторам отнюдь не гарантирована дальнейшая кадровая неприкосновенность. Вследствие этого вопреки традиции прошлых лет далеко не все избранные в сентябре губернаторы получили оценку «5», а двое из них – только «тройку».
Одновременно масштабное количество разрешений на досрочные выборы создали угрозу девальвации статуса тех глав регионов, кто не смог получить соответствующего разрешения, – в отдельных субъектах Федерации это даже было прочтено как признак политической и лоббистской слабости главы. Поэтому вполне вероятно, что 2015 год станет временем гиперактивности не прошедших прямые выборы глав регионов в стремлении получить разрешение пойти на досрочные выборы, тем более, что пока ни один из пошедших на досрочные выборы губернаторов не проиграл.
В этих условиях факторами, влияющими на выживаемость, станут:
• Популярность и способность держать под контролем политическую и социальную ситуацию в условиях ухудшения экономической конъюнктуры. Фактор личной популярности сохраняет существенное значение, следствием чего стали отставки губернаторов Удмуртии, Волгоградской, Курганской, Орловской областей, Ненецкого автономного округа. В то же время замена главы Челябинской области продемонстрировала, что даже высокие рейтинги не страхуют губернаторов от политических и кадровых рисков;
• Отсутствие или минимизация коррупционных скандалов и конфликтов с силовыми структурами в регионе;
• Способность демонстрировать соответствие федеральным приоритетам. В 2014 году в качестве подобных приоритетов выступали исполнение майских указов президента, отсутствие конфликтов с Общероссийским народным фронтом, обозначение конкуренции на губернаторских выборах, способность минимизировать эксцессы от обострения российско-украинских отношений (особенно в приграничных регионах). В то же время опыт А.Гордеева и В.Шанцева показывает, что часть губернаторов способны к сохранению высокой автономности, позволяющей им выборочно реагировать на сигналы из федерального Центра;
• В условиях повышения контроля глав регионов над местным самоуправлением и реформирования в ряде регионов системы МСУ (переход от прямых выборов глав муниципалитетов к сити-менеджерам, создание городских округов) критически значимым является умение губернаторов бесконфликтно провести это реформирование, а затем и справиться с ответственностью за ситуацию в муниципалитетах (особенно значимо в случае с моногородами);
• Наличие (или отсутствие) готовности федеральной власти провести в 2015 году новую серию досрочных выборов для разгрузки от региональных кампаний федеральных выборов 2016-2018 годов. Также эти выборы могут использоваться для кастинга потенциальных кандидатов на выборы в Госдуму. Серьезное воздействие на такую политику будет оказывать способность федеральной власти сконцентрироваться на внутриполитических вопросах на фоне международных и экономических вызовов. Примечательно, например, что звучавшие весной 2014 года прогнозы об усилении влияния на кадровую политику полпредств в условиях увеличения «военной» риторики в целом не получили серьезного развития.
Все более важным неполитическим фактором, влияющим на политическую выживаемость, может оказаться адаптация регионов к изменениям экономической ситуации. Резкая девальвация национальной валюты может повлечь за собой серьезное изменение соотношение сил между регионами – то, что раньше было конкурентным преимуществом для региона, может стать обременением.
На роль бенефициария от падения валюты претендуют несколько категорий регионов. Во-первых, это экспортно ориентированные субъекты Федерации, рублевая выручка которых может заметно вырасти даже в случае падения мировых цен на российские продукты. К этой же категории можно добавить территории с развитой инфраструктурой транзита и перевалки экспортных грузов (Краснодарский край, Ленинградская область). Во-вторых, территории, способные воспользоваться эффектом импортзамещения для завоевания новых рынков. Прежде всего, речь идет о регионах с развитым сельским хозяйством (Белгородская область, Ростовская область и другие). Речь идет как о сугубо «аграрных» регионах, так и о тех, где рост сельского хозяйства может компенсировать от падения в других отраслях (например, Оренбургская область). В частности, может улучшиться положение территорий с низким уровнем жизни населения, где основу экономики составляло «натуральное хозяйство» без серьезных вложений в новые производства и зависимости от зарубежных инвесторов.
В зону основных рисков попадают территории импортозависимые города (включая Москву и Санкт-Петербург), а также обслуживающие импортные потоки сопредельные территории, делавшие ставку на развитие логистических центов и вписывание в глобальную экономику (Московская область, Калужская область и другие). Если ранее допускавшиеся здесь кадровые ошибки могли нивелироваться экономическим ростом, сейчас здесь возможно нарастание управленческого кризиса. Кроме того, приоритетность для федеральной власти финансирования социальных проектов, а также Крыма и Северного Кавказа может привести к сокращению вложений в другие территории с дефицитом источников экономического саморазвития. Первым проявлением этого стал переход к бюджетной «экономии» по дальневосточным проектам.
Лидеры роста в сравнении с предыдущим рейтингом
Вячеслав Гайзер (Республика Коми, с 3 до 5)
Основные риски накануне истечения срока полномочий были связаны с возможной активностью присутствующих в республике крупных компаний, от которых ждали активности по продвижению собственных кандидатов на пост главы региона. Однако, несмотря на потенциал социальных проблем, положение республики как политически и экономически наиболее успешной в Северо-Западном федеральном федеральном округе позволило В.Гайзеру сохранить власть
Никита Белых (с 2 до 4-)
Федеральный Центр дал в 2013 году целую серию сигналов о наличии претензий к Никите Белых, а его работа губернатором рассматривалась многими как наследие (возможно, нежелательное) «медведевской оттепели»). В то же время оппозиционные губернатору элиты оказались слабее по лоббистскому ресурсу и не смогли подтолкнуть Центр к смене власти.
Андрей Турчак (Псковская область, с 2 до 4)
Подготовка к назначению врио губернатора сопровождалась кадровыми интригами, а также предположениями о падении интереса самого Турчака к работе на посту губернатора. Тем не менее, в регионе было решено сохранить статус кво, а контроль администрации над политическим пространством позволил легко выиграть выборы. В то же время в регионе сохраняются социально-политические риски, внимание к которым оказалось приковано в связи с спорами о возможном участии псковских десантников в боевых действиях на территории Украины и избиением оппозиционного депутата Льва Шлосберга.
Лидеры падения в сравнении с предыдущим рейтингом
Рамазан Абдулатипов (Дагестан, с 5 до 4 -)
Назначение Р.Абдулатипова главой Дагестана укрепило влияние руководства республики на федеральном уровне, но не привело к выработке полноценной стратегии экономической и политической стабилизации в республике, а Дагестан остался одним из лидеров среди российских регионов по негативным новостям.
Михаил Игнатьев (Чувашия, с 4 до 3-)
Приближение срока окончания полномочий М.Игнатьева активизировало его влиятельных оппонентов – в том числе экс-главы Чувашии, министра сельского хозяйства РФ Н.Федорова. В пользу М.Игнатьева продолжает говорить низкая привлекательность республики для потенциальных конкурентов. Ключевой проблемой остается дефицит общепризнанных достижений.
Константин Ильковский (Забайкальский край, с 5 до 4-)
К.Ильковский оказался в сходном с Н.Белых положении: поток негативных новостей из региона снизился, однако новых ожиданий создать не удалось. Кроме того, сказывается неоднозначное восприятие местными элитами губернатора-«чужака». В то же время статус «витринного» губернатора от оппозиционной партии позволяет ему (как А.Островскому и В. Потомскому в Смоленской и Орловской областях) ощущать уверенность своих позиций вне зависимости от реального объема достижений.
Василий Бочкарев (Пензенская область, с 4 до 2+)
В.Бочкарев долгое время считался одним из наиболее успешных губернаторов, жестко контролировавшим политический процесс в регионе и способным нейтрализовывать потенциальных оппонентов. Хотя ситуация, казалось бы, не претерпела качественных изменений, приближение срока окончания полномочий создало вокруг области кадровую интригу. В то же время в пользу В.Бочкарева по-прежнему может сыграть идея о нецелесообразности появления в регионе управленческого вакуума – тем более что, по мнению некоторых экспертов, таким вакуумом могут воспользоваться силовых структуры для укрепления политического влияния в области.
Андрей Воробьев (Московская область, с 5 до 4-)
Основными проблемами стали неоднозначный резонанс от перестановок в муниципальных образованиях, конфликты во время проведения местных выборов, проблемы при выстраивании отношений с местными элитными игроками (в том числе девелоперами). Косвенным подтверждением недостаточной отрегулированности муниципальной политики стала смена мэра Химок О.Шахова менее чем через два года после его победы на резонансных выборах.
Олег Бетин (Тамбовская область, с 4 до 2+)
Главе Тамбовской области удалось минимизировать поток негативной информации о регионе, однако отсутствие разрешения принять участие в досрочных выборах стало косвенным признаком колебаний федерального Центра и дефицита общепризнанных достижений у О.Бетина.